Los Acuerdos de Integración y la Soberanía de las Naciones

Por: Ph. D. Giovanny Cardona Montoya^

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1. sobre los acuerdos y la soberanía

 

La esencia de un acuerdo de integración se deriva de la renuncia voluntaria a algún grado de soberanía, a cambio de unos beneficios que se obtienen como consecuencia del carácter recíproco de esta renuncia.

 

Lo que en esencia contiene un acuerdo de integración regional es el grado de renuncia de soberanía que cada país signatario hace, los niveles de asimetría y los tiempos en los cuales se desarrollará dicho proceso.

 

A pesar de que se entienda que la esencia del tratado de integración se deriva del grado de renuncia de soberanía que acometa cada país, también debe reconocerse que, entre más complejo es el proceso de integración, o sea mayor renuncia de soberanía, mayor es el compromiso de los países signatarios con la construcción de un futuro compartido. La integración económica, en su máxima expresión, es la búsqueda de un desarrollo compartido a partir de la conjunción de intereses entre varias naciones.

 

Para especificar lo que se acuerda, el tratado establece los ámbitos en los que se va a desarrollar la integración. Éstos pueden ser de bienes, de servicios, de capitales, de políticas sectoriales, etc.

Luego de clasificar los ámbitos en los que se desarrollará la integración, se pasa a determinar los sectores y subsectores socio-económicos que estarán involucrados en el proceso de integración. La predeterminación por parte de cada país de los sectores que se integrarían es fundamental para determinar, en la etapa de construcción del acuerdo, los principios y los criterios de reciprocidad, asimetría y gradualidad que se aplicarán en la implementación del acuerdo.

 

Un elemento fundamental que hace parte del acuerdo es la caracterización de lo que se denomina efectivamente lo nacional. Ante la inminente transnacionalización de los procesos productivos, se hace muy complejo determinar que un bien o servicio es originario de alguna nación en particular.

 

Por lo tanto, cuando se determina como objetivo de la integración el libre comercio intrarregional, se requiere de un sistema de reglas de origen que permita diferenciar lo nacional de lo importado y, así, evitar una triangulación que beneficie a productores de países no signatarios del acuerdo. Las normas de origen, las cuales pueden ser arancelarias o no arancelarias, pueden ser de dos tipos:

 

Normas de origen no preferenciales. Éstas buscan asegurar que cierto tipo de restricciones, como cuotas o contigentes, derechos antidumping o marcas de origen, sean aplicadas adecuadamente a productos de algún país determinado.

 

Normas de origen Preferenciales. Estas pueden ser de carácter recíproco o no recíproco. Las primeras buscan verificar que los productos o servicios beneficiarios de la preferencia sean originarios de un país con el que se tenga firmado un tratado de integración comercial. Las segundas aseguran que los productos o servicios exentos de barreras arancelarias o no arancelarias provengan de países escogidos como beneficiarios de preferencias no recíprocas, o sea, sin contrapartida, como el Sistema Generalizado de Preferencias (SGP) o el ATPDEA, por ejemplo.

 

La exigencia de normas de origen para el desarrollo de acuerdos preferenciales de comercio tiene una gran aplicación cuando son altas las tasas arancelarias que se cobran a terceros píases. Entre más altas son estas tasas, mayor es el efecto de distorsión de comercio que se puede producir, o sea, se genera un cambio de proveedores a partir de la firma de un tratado de integración comercial.

 

Algunos autores consideran que las reglas de origen que aplica el NAFTA son anacrónicas, adecuadas a sistemas de producción muy proteccionistas, a pesar de que Estados Unidos es muy flexible en esta materia, contrario a la Unión Europea que tiende a ser más rígido. El caso del ATPDEA puede evidenciar la flexibilidad de la política comercial norteamericana en esta materia.

 

Las normas de origen promueven comercio intrarregional en detrimiento de terceros países, lo que conlleva efectos de discriminación contrarios al espíritu de equidad que guía al Sistema Multilateral de Comercio regido por la OMC.

 

A pesar de que es mandato de la OMC, desde la Ronda de Uruguay, armonizar las normas de determinación de origen, en la actualidad para definir que un producto es originario de un país, se puede recurrir a varios sistemas de determinación de origen. Veamos algunos casos:

 

- Salto de Partida. Se define que un producto es originario de un país determinado cuando los insumos importados utilizados se clasifican con una partida (los cuatro primeros dígitos del arancel de aduanas) y luego de ser transformados (agregación de valor nacional) se pueden exportar bajo otra partida diferente.

 

El sistema de Salto de Partida puede tener diferentes formas de aplicación y en algunos casos se puede exigir que el Valor Agregado Nacional produzca un Salto de Capítulo.

 

- Transformación Sustancial. Este sistema para determinación de origen parte del principio que establece que un producto es merecedor de una preferencia cuando se demuestra que ha sido "elaborado" en un país determinado, lo que implica que los insumos importados utilizados son mercancías "diferentes" a la que se va a exportar.

 

Este sistema tiene muchas variantes, la mayoría de ellas se asocian con definiciones de un porcentaje de Valor Agregado Nacional (VAN) mínimo para la determinación de origen. En algunos casos se habla de 51% de VAN mientras en otros se determina un % de VAN medido exclusivamente en la cantidad de insumos nacionales utilizados para la elaboración de la mercancía a exportar. en este caso, la mano de obra utilizada para elaborar el producto final no se puede sumar como parte del VAN.

 

La experiencia del ATPA (1991 - 2001) y del posterior ATPDEA como preferencia unilateral de Estados Unidos a los países andinos en el marco de los acuerdos de lucha contra el narcotráfico, es un ejemplo interesante de los objetivos que persigue un país cuando aplica un determinado sistema de definición de origen.

 

En este caso, se exige que el VAN sea de mínimo 35% del valor final de la mercancía a exportar, reduciendo éste a 20% si se utilizan insumos de los Estados Unidos o de productores de la Iniciativa para la Cuenca del Caribe (CBI).

 

La consecuencia de estas preferencias ha sido el auge de los acuerdos de maquila entre productores norteamericanos y ensambladores de los países andinos. Por lo tanto, las reglas de origen del ATPDEA muestran claramente que lo que se está logrando es una exportación de mano de obra barata a través de las preferencias.

 

- Normas técnicas de origen. Estas se aplican cuando un país exige que las preferencias se concedan siempre y cuando el producto cumpla ciertos requisitos "técnicos de origen", como por ejemplo que la pantalla de los televisores sea de origen nacional, o el motor de los vehículos, etc.

 

La definición del sistema de criterios de origen puede ser determinante para que los productores de un país beneficiario puedan realmente aprovechar las preferencias. Así, por ejemplo, un sistema de determinació de origen que exija un alto nivel de VAN puede hacer que muchos productores no puedan hacer uso de la preferencia o, al contrario, una norma de origen puede generar una ventaja monopólica a ciertos proveedores en detrimento de los de otros países no beneficiarios. Incluso, sectores intermedios, proveedores de insumos, pueden desarrollarse gracias a la exigencias de unas normas de origen determinadas.

 

Hay que destacar que la existencia de normas de origen que generan ventaja potencial a productores de un país determinado, son un estímulo para atraer inversiones extranjeras.

En el caso de preferencias recíprocas, las normas de origen tiene utilidad en el caso de Zonas de Libre Comercio, pero no cumplen ninguna función en Uniones Aduaneras, ya que el ingreso de productos terminados o insumos desde terceros países por medio de las aduanas de cualquiera de los integrantes de la Unión, trae como consecuencia que éstos sean considerados nacionalizados en el territorio de todos los países signatarios.

 

2. Sobre comercio y desarrollo    

 

La última ronda de negociaciones del Sistema Multilateral de Comercio, la ronda de Doha, tiene una característica fundamental: pretende discutir temas comerciales aunados a temas del desarrollo. Por lo anterior, la discusión sobre políticas arancelarias se combina con el establecimiento de requisitos ambientales y laborales como condiciones necesarias para que un producto pueda disfrutar de los beneficios de la NMF.

 

La experiencia de los acuerdos de integración no se aleja de esta realidad. Los procesos de integración regional en América Latina, Norteamérica, Europa Occidenteal y el Este Asiático tienen características propias que los diferencian a unos de otros. Estas diferencias tienen que ver en parte con el mayor o menor nivel de estrategias y estructuras de Cooperación como complemento a los acuerdos comerciales. Veamos ejemplos:

 

- UNION EUROPEA desarrolla Comercio paralelo a la Cooperación

 

- NORTEAMERICA fundamentalmente Comercio

 

- América Latina tiene al Comercio como fuente para ulteriores procesos de Cooperación

 

- Para Asia la Cooperación trae como consecuencia el crecimiento del Comercio

 

- ALCA. De la experiencia de NAFTA y de la Integración den América Latina, se deduce que en las negociaciones se habla de Comercio y Cooperación como elementos independientes, aislado el uno del otro.

 

- El APEC discute temas de Comercio con Coopeación

 

- Unión Europea con América Latina. Acuerdos de Comercio y a la vez Acuerdos de Cooperación.

 

Estas experiencias de procesos de negociaciones combinan el tema comercial con los intereses de cooperación. El primer concepto hace referencia a la eliminación de barreras aduaneras al intercambio recíproco, mientras que el segundo tiene que ver con la creación de Bienes Públicos, esto es, la creación de Estructuras y Sistemas que sean de beneficio para todos los integrantes del proces de integración.

 

Así, por ejemplo, a pesar de la ausencia de tratados comerciales, los países del Este Asiático han incrementado sus intercambios comerciales recíprocos luego de vivir procesos de cooperación al compartir desarrollos tecnológicos, por medio de inversiones intrarregionales, lo que ha hecho que unos países se conviertan en proveedores de partes y otros en ensambladores de bienes con alto contenido de valor agregado.

 

El comercio derivado de la cooperación tecnológica es el resultado del desarrollo de bienes públicos como lo han sido el fortalecimento del sistema educativo o la modernización del aparato productivo de los diferentes países. Estos desarrollos se traducen en mayor capacidad productiva y comercial y en elevados niveles de competitividad que benefician a toda la región. Lo anterior convierte a la cooperación en una verdadera fuente de bienes públicos.

 

Desde el punto de vista comercial, los efectos son evidentes. A pesar de que Estados Unidos es el mayor país comprador de productos del Este Asiático, el comercio intrarregional, derivado de la cooperación tecnológica, ha pasado a ocupar el primer lugar en el comercio internacional de los países de la región. Este comercio se caracteriza por un creciente intercambio de partes y subproductos pero, adicionalmente, como consecuencia del incremento en el ingreso de la población se elevan el comercio de productos agrícolas y otros commodities.

 

En una dimensión mayor, la creación de organismos regionales como APEC, por ejemplo, se convierte en bien público en la medida que fortalece a toda la región, eleva la capacidad de negociación de sus integrantes, elimina exclusiones y, más que un pacto comercial, se consolida como un acuerdo de cooperación interregional que vincula al Pacífico Asiático con el Americano.

 

Una de las explicaciones de por qué ciertas regiones han asumido modelos de integración más asociados a lo comercial que a la cooperación es debido al hecho que éstos tienen menos costos de iniciación que los otros. La cooperación implica altas inversiones iniciales, las cuales se van reduciendo con el tiempo, contrario a los beneficios que se incrementan gradualmente.

 

Ejemplo de lo anterior es la Unión Europea, proceso de integración que exige inversiones significativas para sostener una política agropecuaria comunitaria, para desarrollar políticas colectivas de infraestructura, para crear una sola moneda o para realizar su dinámica de expansión geográfica. Sin embargo, estos costos se han compensado con creces si denotamos la forma como ha crecido el mercado y el ingreso al interior del bloque. La renta nacional y la renta per cápita de los quince primeros países, antes de la primera ampliación a comienzos del siglo XXI, ha crecido aceleradamente desde su vinculación al bloque.

 

 Temas relevantes de la cooperación en los tratados actuales son: políticas ambientales, infraestructura, apoyo a la mipyme, Ciencia y Tecnología. Sin embargo, el hecho de que algunos convenios privilegien fortalecimiento de lo comercial en el ámbito regional, no significa que se descarte el avance en materia de cooperación. De hecho, la globalización y el cambio técnico y tecnológico exigen un mayor intercambio de toda índoles, lo que exige que se generen más bienes públicos regionales, por lo tanto se hacen más necesarios los acuerdos comerciales, requiriéndose más incentivos económicos y comerciales, lo que se deriva en la necesidad de invertir mayores recursos de carácter regional.

 

Con lo anterior, simplemente queremos significar que si bien el Este Asiático o la Unión Europea han privilegiado la cooperación como componente sustancial de su desarrollo regional, también es cierto que el éxito de largo plazo en procesos de integración más comerciales, como es el caso de aquellos que lidera Estados Unidos, estará atado al desarrollo de más bienes públicos. Es un círculo dialéctico que indica que más comercio conlleva más cooperación y que no hay más desarrollo comercial sino se fortalece la cooperación.

 

En el caso del NAFTA es destacable el hecho que, a pesar de que no hacen parte de los objetivos centrales del acuerdo, desde su firma han crecido exponencialmente los recursos de cooperación tecnológica desde Estados Unidos hacia México.

 

Algunos analistas han considerado que las fallidas negociaciones del ALCA contenian un importante paquete de bienes públicos relacionados con soluciones al analfabetismo y fortalecimiento de la democracia. Para muchos, estos bienes públicos son más de carácter global que regional, sin embargo, la historia de América Latina y las deudas sociales y políticas que la región tiene, hacen que estos temas tengan un particular carácter subcontinental.

 

Pero, es posible que las negociaciones de integración en el continente requieran de estrategias de cooperación en materia de transferencia tecnológica y desarrollo de las mypimes, ya que éstas últimas son el mayor potencial para el desarrollo y crecimiento del sector exportador del la región.    

 

Por último, el control de fronteras en zonas tan complejas como la Amazonía, el Daríen Colombo-Panameño, por sus características naturales o los límites andinos como consecuencia del narcotráfico y del movimiento internacional de fuerzas irregulares, se convierte en un objetivo que atendido colectivamente produciría bienes públicos de beneficio subrregional, reduciendo los riesgos y elevando el atractivo para las inversiones y el comercio.

 

 

3. El derecho y la integración económica

 

El derecho moldea la realidad económica. La legislación parte de las realidades sociales y estandariza los patrones de comportamiento, el sistema de reglas de deberes y derechos.

 

Las relaciones económicas en el marco de los tratados de integración regional no las desarrollan los Estados, en última instancia son materializadas por los individuos. Las relaciones entre el Estado, la sociedad y la economía son sólo un aspecto de las relaciones sociales. Lo más relevante es entender que el Estado no sólo interviene en las fallas del mercado, como sujeto de relaciones políticas y económicas, éste no sólo trata de cubrir dichas fallas, sino que también induce a éste de acuerdo a intereses de una racionalidad política que le es característica.

 

Sin embargo, es claro que cuando hacemos mención a la racionalidad política del Estado, por ejemplo controlar la inflación o estimular el crecimiento económico, no se está desconociendo su relación con los verdaderos sujetos de las relaciones comerciales: los individuos. Es a través del sistema político (elecciones) que los individuos inducen al Estado para que sus decisiones de racionalidad política se acojan a intereses económicos de ciertos grupos de individuos en particular.

 

Los procesos de integración económica se fundamentan en normas que irradian a los países integrantes del bloque, pero la capacidad de irradiar a los actores de las relaciones comerciales (las personas naturales y jurídicas) es muy inferior a la que tienen los mismos Estados, a no ser que el proceso de integración pretenda crear un Estado nuevo (un supraestado), resultado del proceso integrador de varios Estados.

 

Por último, los procesos de integración regionales no existen de manera autónoma, por encima de ellos se encuentra el Sistema Multilateral de Comercio, el cual los considera como legítimas excepciones a su principio globalizador. El derecho, entonces, enfrenta un reto complejo cuando la supranacionalidad entra a incidir sobre las decisiones comerciales domésticas. Incluso, un tema que originalmente no es comercial, termina reglamentado por normas intrarregionales e incluso por la legislación del Sistema Multilateral de Comercio. Así, por ejemplo, el uso comercial del idioma puede estar restringido por normas internacionales sobre la información que los envases de los productos debe ofrecer a los consumidores. Exigir que un producto esté reseñado en inglés, a pesar de ser producido en un país de habla hispana, es cada vez una costumbre más generalizada.

 

Sin embargo, a pesar de la existencia de normas regionales o multilaterales, es la legislación doméstica la que en últimas tiene que asegurar que se puedan materializar los acuerdos. Por ejemplo, la Unión Europea liberalizó el mercado interno de capitales para crear un mercado integrado, sin embargo, no se ha logrado en más de veinte años crear un mercado financiero único. Cada país tiene una particularidad legal en el marco de la legislación comunitaria. Esto lleva a la pregunta de cual es el nivel de homogeneidad o heterogeneidad que se busca en un proceso de integración económica.

 

Por último, en la medida que la legislación modela las relaciones comerciales, es necesario entender que con el desarrollo de la ciencia y de la técnica, los mercados se transforman, lo que da origen a nuevas relaciones comerciales, que se dinamizan y exigen en consecuencia que la legislación se adecue y normatice cada nueva realidad. Los procesos comerciales, per se, también tienen una dinámica creadora que conlleva respuestas nuevas por parte de la legislación, ya sea en la dimensión nacional o internacional.

 

Entre más desarrollados son los Estados, mayores son sus niveles de simbiosis con la legislación. El derecho no es la negación de la libertad, es todo lo contrario, se desarrolla el sistema normativo para asegurarse que intereses privados puedan manipular al mercado libre. Un ejemplo de lo anterior serían las leyes antimonopolios. O sea, la ley existe para asegurar que se cumpla la libertad, de mercados en este caso. 

 

En los procesos de integración regional son los entes internacionales o supranacionales los que establecen las reglas de juego, pero son los Estados los que deben supervisar su cumplimiento.