Por Juan Carlos Arango Q. y Giovanny Cardona M.
Resumen
1994 marcó el final de la Ronda de Uruguay del General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) y el inicio de la Organización Mundial del comercio (OMC). Este hecho dio paso a una dinámica del comercio internacional enmarcada en un contexto ambivalente de normas, políticas y actores tanto bi como multilaterales. Lo bilateral desembocó en un ansia creciente de la mayoría de las naciones signatarias de la OMC por firmar múltiples acuerdos de integración comercial (dentro y fuera de sus regiones). Como fruto derivado de la proliferación de tratados se da el fenómeno denominado desviación del comercio, efecto que se produce cuando un país otorga preferencia arancelaria a un tercero y de este modo premia a los productores que obtienen ganancias de competitividad espuria en perjuicio de las empresas que promueven una competencia sustentada en productividad. Esta teoría se comprueba en el caso de Venezuela que como miembro de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) podría resultar afectado en su comercio hacia Colombia por la posible firma de un Tratado de Libre Comercio (TLC) de esta nación con los Estados Unidos (EE.UU).
Palabras clave
Acuerdos de integración, desviación del comercio, Organización Mundial del
Comercio, Comunidad Andina de Naciones, TLC Colombia-Estados Unidos.
Abstract
1994 marked to the end of Ronda of Uruguay of General Agreement on Tariffs and Trade-GATT and the beginning of the World Trade Organization-WTO. This fact gives rise to a dynamics of the framed international trade in an ambivalent context of norms, policies and actors as much bilateral as multilateral. The bilateral culminated in an increasing craving of most of the signatory nations of the WTO for sign multiples agreements of commercial integration (inside and outside its regions). As a result derived from the agreement proliferation itself give rise deviation of the commerce, as a consequence of when a country award tariff preference to third and like that awards the producers that obtain profits of spurious competitiveness in damage of the companies that promote a competition sustained in productivity. This theory is verified in the case of Venezuela that as member of the Andean Community of Nations (ACN) could be affected in its commerce towards Colombia by the possible signing of a Free Trade Agreement (FTA) of this nation with the United States (US).
Key words
Agreements of integration, deviation of the commerce, World Trade Organization, Andean Community of Nations, Free Trade Agreement Colombia-United States.
Introducción
El presente documento es una reflexión sobre las actuales condiciones del sistema multilateral de comercio. Esta estructura institucional ha entrado en una especie de letargo acicateado por la proliferación de una serie de acuerdos de índole bilateral y regional, que evidencian el afán de un número importante de países por aliarse con nuevos socios comerciales. Premura que no permite ponderar en muchos casos los efectos erosivos que tal actitud tiene tanto sobre la institucionalidad que fundó en 1947 el Acuerdo General sobre Comercio y Aranceles Aduaneros (General Agreement on Tariffs and Trade-GATT) como en la eficiencia económica de sectores claves de naciones socias con las que ha sido tradición mantener flujos de comercio y a las cuales se termina castigando por efectos de desviación del comercio.
El trabajo está dividido en cuatro partes. La primera describe grosso modo el carácter dialéctico en el cual se inscribe el actual desempeño del comercio internacional. La segunda explica el concepto y las implicaciones del concepto de desviación de comercio como efecto derivado de la situación descrita en el numeral uno. El tercer apartado, centra la atención en la posible desviación del comercio de Venezuela resultante de la firma del Tratado de Libre Comercio-TLC entre Estados Unidos (EE.UU) y Colombia. Por último se presenta una conclusión.
1. La Organización Mundial del Comercio (OMC), el sistema multilateral en vilo
El decenio de los sesenta del Siglo XX marcó un punto de quiebre en la evolución de los procesos de integración económica, particularmente en América Latina, los cuales bebían del pozo de la inspiración que ofrecía el Mercado Común Europeo.
La eliminación de las fronteras aduaneras y el desarrollo de programas de complementación económica eran estrategias que en dicha época se consideraban fundamentales para que nuestros países salieran de la pobreza. Estas políticas se enmarcaban en una filosofía proteccionista que pretendía restringir el acceso de productos y capitales foráneos a la vez que estimulaba la expansión del mercado local, pasando del concepto de lo nacional a lo regional.
Sin embargo, la crisis de la deuda externa en el decenio de los ochenta, y la consecuente supremacía ideológica del neoliberalismo a partir de los noventa, enterraron un sueño de crecimiento compartido y abrieron camino a la filosofía de la libre competencia y a la extrarregionalización del comercio exterior de los países del subcontinente.
A pesar de todo, el concepto de integración no murió con la política de internacionalización de las economías latinoamericanas sino que en su lugar surgió el concepto de regionalismo abierto, fenómeno que conservaba el germen de la integración pero en el marco de planteamientos filosóficos y estratégicos que diferían significativamente de aquellos que guiaron a la regionalización en las dos décadas anteriores. El surgimiento del regionalismo abierto dio pié a varios fenómenos como:
● Libre comercio regional y apertura parcial al resto del mundo,
● Integración de países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) con economías de países del llamado tercer mundo,
● Participación de un país en diferentes acuerdos de integración al mismo tiempo,
● Apertura a la inversión extranjera y a los flujos de servicios, tanto en el ámbito regional como frente a terceros países.
Uno de los momentos más complejos del análisis de la experiencia del regionalismo abierto es su relación con el sistema multilateral de comercio liderado actualmente por la Organización Mundial de Comercio (OMC), ente que está viviendo su propio vía crucis en la actual ronda de negociaciones de Doha.
A partir de la conclusión en 1994 de la Ronda de Uruguay del GATT, la dinámica del comercio internacional se enmarcó en un contexto ambivalente que mezcló normas, políticas y actores multilaterales con normas, políticas y actores bilaterales. La amalgama entre lo multi y lo bilateral expresa desde entonces, y per se, un carácter dialéctico. Entender dicho carácter permite a su vez, tener una dimensión más precisa de la velocidad e intensidad con la cual se dan las trayectorias en el escenario de los intercambios internacionales. Trayectos que se explican de modo especial por la vía del juego permanente entre opuestos. Como en efecto lo demuestra el comercio entre naciones marcado por unas reglas comunes de desregulación arancelaria progresiva que cohabita con un regionalismo integracionista promotor de cada vez mayores negociaciones intra e interregionales. Igualmente la contradicción queda manifiesta en un multilateralismo que como el que pregona la OMC ha quedado prácticamente estancado (BBCmundo.com, abril 2007), al menos así lo demuestra la última ronda de negociaciones de Doha iniciadas en el 2001; mientras la firma de todo tipo de acuerdos se torna como una vía expedita para facilitar los intercambios.
En efecto, mientras la OMC ha propendido por un comercio mundial soportado en un único régimen que garantice reglas claras en el tiempo, pero dinámico en lo que respecta a la existencia de escenarios que estimulen las negociaciones multilaterales para la reducción o eliminación de barreras al comercio; la mayoría de las naciones signatarias de los acuerdos de la misma Organización andan tras la posibilidad de firmar acuerdos bilaterales (dentro y fuera de sus regiones) apoyadas en los estados excepcionales que permite el sistema multilateral de comercio (artículo XXIV del GATT). Lo común y lo particular; la inercia y la velocidad. En el comercio mundial estos factores conviven así como la sombra y la luz, los fríos y cálidos, en algún lienzo del más puro impresionismo cezanniano.
Uno de los resultados más dicientes del multilateralismo fue, precisamente, la reducción sustancial del arancel promedio mundial, que bajó de 40% en 1947 al 4% en 1994 (véase gráfico 1). Este hecho impactó de forma significativa el volumen de comercio planetario: así el índice de exportaciones mundiales pasó de 19 en 1950 a 105 en 1994, para alcanzar en el 2002 un indicador de 118. Comportamiento que estuvo a lo largo de algo más de cuatro décadas por encima
del mismo crecimiento económico mundial (véase gráfico 2).
Gráfico 1. Gráfico 2.
Fuente: http://www.wto.org/spanish/res_s/statis_s/statis_s.htm
A pesar de los positivos impactos del GATT en el desempeño económico del mundo en los últimos sesenta años, el sistema multilateral de comercio está hoy en vilo debido al regionalismo abierto que impera. En la actualidad existen algo más de 200 acuerdos regionales, cifra que es fruto de un aumento de seis veces experimentado en los últimos veinte años. Así mismo, algo más del 60% de las transacciones globales se lleva a cabo entre países que poseen algún tipo de acuerdo regional recíproco (Banco Mundial) y para algunas naciones el 90% del comercio tiene lugar bajo sistemas de preferencias (OMC). Sin duda, la situación descrita pone de relieve una cuestión fundamental referente a la crisis del actual sistema multilateral de comercio. De hecho, se puede afirmar que los tratados de integración regional, concebidos inicialmente como excepciones al sistema multilateral de comercio, se han convertido en los rectores de la dinámica comercial mundial. Los acuerdos regionales surgieron como un esquema de excepciones que pretende reconocer que el multilateralismo es un sistema que se construye entre países de diferentes niveles de desarrollo y que busca crear las condiciones para un libre comercio mundial. Pero tales acuerdos se han convertido en un sistema caótico que ha traído desorden a la reglamentación del comercio mundial, a tal punto que en esencia el comercio internacional se rige en un alto porcentaje por las normas de los tratados bilaterales o regionales y en contados casos por la Cláusula de la nación más favorecida (NMF) de la OMC.
Para demostrar que la OMC se ha convertido en un ente que regula las excepciones y que los acuerdos bilaterales son los verdaderos rectores del comercio mundial basta con analizar la estructura del comercio exterior de las naciones de la Unión Europea (UE). Entre los veinticinco integrantes de la UE hay un régimen excepcional reconocido a partir del artículo XXIV del GATT y, adicionalmente, la misma UE ofrece trato preferencial a los siguientes grupos de países:
· 48 países menos desarrollados ingresan sus productos con arancel cero;
· La Asociación Europea de Libre Comercio (sigla en inglés EFTA) y países de Europa del Este y Balcanes tienen tratados comerciales de reciprocidad asimétrica,
· África, Caribe y Pacífico (ACP) y países del Mediterráneo reciben trato preferencial para casi todas las mercancías,
· Sistema General de Prefrencias-SGP y SGP Droga y SGP-plus, éste último ofrece un trato preferencial a países en desarrollo siempre y cuando no violen los Derechos Humanos,
· Trato abiertamente discriminatorio sólo para Corea de Norte.
Después de restar todos estos tratos especiales, preferenciales en todos los casos a excepción de Corea del Norte, sólo queda el principio de NMF, o sea trato OMC, para ser aplicado a ocho naciones del mundo: Estados Unidos, Corea del Sur, Japón, Australia, Nueva Zelanda, Taiwán, Singapur y Rusia. Esto significa que hay más comercio regido por regímenes excepcionales que por la cláusula anotada.
Al parecer los gobiernos nacionales han encontrado en los ámbitos bilateral y regional espacios más propicios para llevar a cabo sus estrategias de desarrollo sustentadas en el comercio internacional. Un comportamiento de este tipo puede ser explicado, en parte, por los beneficios que perciben dichos gobiernos en términos de: nuevas dimensiones para sus mercados, oportunidades para canalizar recursos de inversión (por parte de los países de mayor desarrollo) o atraer flujos de inversión extranjera (en el caso de las naciones subdesarrolladas), obtención de acuerdos de cooperación internacional, expansión del área de influencia económica y política hacia nuevos socios comerciales. En este último sentido, la integración se convierte en un mecanismo geoestratégico ideal para lograr posiciones favorables en zonas claves (v.g. de acceso a fuentes de materias primas básicas como los energéticos) por parte de aquellos países con mayor poder de negociación. Propósitos como los mencionados son más fáciles de lograr, lógicamente, cuando hay menos participantes y las autoridades responsables tienen mayor control de los resultados. Situación más compleja de lograr, por obvias razones, en la dimensión multilateral.
Sin embargo, no todos los acuerdos de integración generan nuevas posibilidades de comercio, cooperación e inversión. En el caso de aquellos que conservan fuertes barreras externas hacia los no-miembros son especialmente susceptibles a los efectos adversos de la desviación comercial. De hecho, un análisis basado en conclusiones de un estudio realizado en 2006 por la Secretaría General de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), sugiere que muchos tratados representan para la economía más pérdidas comerciales que ganancias, debido a que discriminan a los proveedores eficientes y de bajo costo que se encuentran en países no miembros. De hecho, las conclusiones no consideran los efectos dinámicos de dichos procesos, ni los correspondientes a la desregulación de ciertos servicios y la creación de normas adicionales surgidas de los acuerdos. No obstante resalta la idea de que los acuerdos regionales representan riesgos que ameritan mayor atención por parte de los participantes. Por ende, el carácter contradictorio y ambivalente del contexto en el que gravita el comercio internacional debe entenderse no sólo desde el matiz subjetivo de los intereses de los actores involucrados en él, sino también a partir de los argumentos teóricos que plantean los efectos estáticos de la integración económica, como es el relacionado con la creación y desviación del comercio.
2. La desviación de comercio, un efecto adverso del regionalismo abierto
La desviación del comercio hace alusión a las consecuencias derivadas de las uniones aduaneras en las fases iniciales de un proceso de integración. El concepto sustenta que si un país privilegia a proveedores de otro territorio externo a sus fronteras (a través de una preferencia arancelaria) podría afectar a productores competitivos de terceras naciones que no gozan de preferencias.
En la medida que toman auge los acuerdos bilaterales se abren oportunidades de comercio fruto de la eliminación recíproca de barreras, pero es posible que estos beneficios se obtengan a costa de la reducción de comercio con otros países o regiones que no sean signatarios del acuerdo. De este modo un tratado podría destruir comercio en lugar de generarlo. La desviación termina por premiar a los productores de aquellas naciones que obtienen ganancias de competitividad espuria vía preferencias en perjuicio de las empresas de los países que promueven una competencia real mediante mayor productividad (Figura 1).
Lo anterior significa que aunque las posturas de la ortodoxia económica y de los gobiernos que se acogen a sus postulados, asumen que la existencia de tratados de libre comercio es un camino hacia un comercio mundial más abierto, la verdad es que desde el punto de vista de la teoría del bienestar (optimización de la producción y del consumo), los acuerdos expresan una posibilidad nada despreciable de impactos adversos en la eficiencia del uso de los factores de producción a escala internacional.
Fuente: Elaboración de los autores.
El hecho que en los últimos catorce años se presentara un crecimiento del comercio al interior de los tratados al tiempo que creció el intercambio regido por el sistema multilateral, no es indicador de que no se hubiesen dado efectos de desviación del comercio. En efecto, las actuales negociaciones comerciales multilaterales en la Ronda de Doha, se encuentran congeladas indefinidamente, a la vez que se siguen firmando tratados bilaterales. Incluso, paralelo a tal situación existe una convergencia de acuerdos que le permite a un país moverse entre más de un tratado (regional y/o extrarregional) al mismo tiempo. Situación que se da con intensidad, a de que pesar los acuerdos tengan diferentes niveles de complejidad; inclusive con la participación de países que se complementan o que compiten mutuamente en diversos sectores de la economía.
La tendencia actual caracterizada por países firmantes de múltiples tratados preferenciales con varios socios, está dándole una nueva dimensión tanto a las teorías sobre la creación de bloques comerciales como a las correspondientes a la desviación del comercio.
Con respecto a las primeras, cada vez parece hacerse más evidente que el comercio mundial no se divide ya en tres grandes centros que compiten (EE.UU., la Unión Europea y la Cuenca del Pacífico), pues la firma de tratados extrarregionales ha pretendido resolver el tema de las barreras comerciales mundiales a través de los mismos acuerdos. Es decir, en lugar de un tratado multilateral que regule el comercio orbital, los países están negociando por la vía bilateral, dentro y fuera de las regiones, la eliminación de obstáculos aduaneros a las exportaciones e importaciones.; lo cual convierte el escenario mundial en una especie de plato de pasta de espagueti, donde los centro de poder se difuminan en un amplio y complejo abanico de relaciones dadas por todos los acuerdos existentes a la fecha. Sólo para mencionar, en la actualidad únicamente las exportaciones de diez países hacia la Unión Europea son cobijadas por el régimen de NMF. O sea que aquella teoría que plantea que el comercio mundial se estaba dividiendo en tres grandes bloques se desdibuja con la proliferación de tratados extrarregionales.
En este sentido, si se echa un vistazo al caso colombiano puede encontrarse que en la actualidad las exportaciones colombianas hacia Venezuela, Ecuador, Estados Unidos, México y la Unión Europea, cuentan con algún tipo de preferencia comercial. Este dato es relevante al tener en cuenta que los países mencionados reciben el 80% de las ventas de Colombia (Banco de la República, 2007). Lo anterior indica que un régimen multilateral de comercio pierde importancia para un país, que como el nuestro, ha negociado parte de sus condiciones comerciales a través de acuerdos bilaterales.
Con respecto a la teoría de la desviación de comercio, ésta también presenta un cambio de contexto que obliga a darle una nueva definición práctica al concepto mismo. Con la proliferación de tratados extrarregionales y la conformación de uniones aduaneras imperfectas, se ha generado una nueva modalidad de desviación de comercio. Ya no sólo es el hecho que los tratados bilaterales desvíen el comercio multilateral, sino que la presencia de un país en más de un acuerdo provoca desviación de comercio entre bloques. Si por ejemplo, en lugar de Tratados de Libre Comercio, de Zonas de Libre Comercio o de Uniones Aduaneras Imperfectas, se establecieran Uniones Aduaneras Plenas, entonces, los convenios extrarregionales se harían entre bloques y se reducirían gradualmente los efectos desviación y en su lugar se fortalecerían los efectos de creación de comercio.
El regionalismo ha puesto en jaque el esquema multilateral de comercio vigente por más de cinco décadas. A pesar de que este problema se percibe como preocupante para la estabilidad institucional del comercio mundial, no es el único. Ahora resulta también que el fenómeno en mención es generador de distorsiones serias a la eficiencia económica a escala internacional.
3. La eventual firma de un TLC entre Colombia y EE.UU. y sus posibles efectos de desviación de comercio sobre Venezuela en el marco de la CAN
La coexistencia de acuerdos intra y extrarregionales en el marco de la filosofía de un regionalismo abierto, como es el caso de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y la posible entrada en vigencia del Tratado de Libre Comercio (TLC) entre Colombia y Estados Unidos, tiende a ocasionar desviación de comercio que incidiría en tres dimensiones: en la economía comunitaria como un todo, en la de cada nación miembro por separado y en un sector específico. El interés de este aparte recae principalmente en aquellos relacionados con el comercio exterior de Venezuela, en especial en los productos más sensibles importados por Colombia y que se verían afectados ante un potencial TLC con los EE.UU. Para ello se recurre a presentar los resultados del estudio de la Secretaría General de la CAN, entidad que midió los efectos distorsión tanto en los acuerdos vigentes como en los posibles, mediante dos metodologías: la primera consistente en un análisis de sensibilidad de los flujos comerciales de cada país miembro de la CAN y de todos ellos en su conjunto. La segunda se hace a través de un modelo de equilibrio general para medir impactos en el bienestar y el crecimiento. Acá sólo se presentan los hallazgos derivados del primer procedimiento. Lo que se busca es básicamente validar la hipótesis del efecto desviación causado por la coexistencia del sistema multilateral en crisis con la proliferación de acuerdos bilaterales y regionales.
Luego de aplicar los cinco criterios metodológicos del análisis de sensibilidad (CAN, 2006, p. 6), el estudio referenciado llegó a que “para Colombia (…), del 86% de sus importaciones intracomunitarias que muestran algún grado de sensibilidad, provienen principalmente de Venezuela (49% en el 2003)” (Gráfico 3). Es decir, que en caso de un TLC EE.UU.-Colombia, las exportaciones de productos venezolanos a Colombia se verían afectados en ese porcentaje, pues podríamos dejar de demandárselos a la hermana Patria para comprarlos en el mercado estadounidense.
Cuadros 1 y 2.
De acuerdo a los datos de los cuadros 1 y 2 se genera una sensibilidad para 249 millones de dólares de exportaciones venezolanas (de los sectores y productos que se mencionan abajo) al mercado colombiano. “Estos resultados no se traducen necesariamente en que se producirá una reducción de las exportaciones de los países andinos a Colombia en esa cuantía, sino que existe un riesgo potencial para esos productos de que se genere un cambio de proveedor ante la apertura del mercado colombiano a los Estados Unidos. Es decir, en igualdad de condiciones, habrá lugar a una mayor competencia entre los proveedores andinos y los proveedores estadounidenses” (CAN, 2006, p. 14). [las cursivas son de los autores].
Fuente: CAN; 2006, p. 14.
En términos de sectores y productos la situación venezolana sería aporreada en sectores de manufactura de materias primas en acero, petroquímico, minería, tabaco, automotores, alimentos y bebidas (Gráfico 4). Específicamente se afectaría el mercado hacia Colombia de productos como laminados, barras de hierro; aluminio sin alear, alambrón de hierro, dodecilbenceno, trifosfato de sodio, propeno (propileno), neumáticos nuevos de caucho para autobuses o camiones, vehículos, cigarrillos, cerveza de malta y harina de soya.
Según lo anterior es posible apreciar, entonces, los impactos potenciales en la eficiencia y productividad del sector secundario de la economía venezolana, en particular sobre las manufacturas de bienes intermedios de la industria metalmecánica y petroquímica. Allí se daría la futura competencia por el mercado nacional entre los empresarios estadounidenses y los venezolanos.
Gráficos 3 y 4.
Fuente: CAN; 2006, p. 18.
4. A manera de conclusión
La evolución de los distintos tratados, intra y extrarregionales, se ha convertido en un obstáculo para el desarrollo reciente del sistema multilateral del comercio en cabeza de la OMC. Así las cosas, los acuerdos de integración están desplazando a aquella entidad como ente rector del comercio mundial. Los sistemas excepcionales de preferencias comerciales han dejado de lado ese carácter para convertirse en la norma común y fundamental que regula el actual comportamiento de los intercambios internacionales.
La desviación de comercio, como efecto estático de los procesos de integración económica, ha dejado de ser solamente una consecuencia de la contradicción dialéctica entre el sistema multilateral de comercio y los acuerdos de integración, para convertirse en una constante del regionalismo abierto, al colocar en abierta confrontación a los productores de países que pertenecen a diversos acuerdos regionales al mismo tiempo.
Este redimensionamiento de la desviación de comercio como efecto estático de los procesos regionales es consecuencia, particularmente, de la existencia de uniones aduaneras imperfectas, lo que permite que los integrantes de un bloque negocien unilateralmente con terceros países.
Referencias
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http://www.wto.org/indexsp.htm [].
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http://siteresources.worldbank.org/INTGEP2005/Resources/overviewspan.pdf
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http://www.ucm.es/BUCM/revistas/emp/11316985/articulos/CESE0404110271APDF
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http://news.bbc.co.uk/hi/spanish/business/newsid_6543000/6543827.stm
Comunidad Andina de Naciones-CAN. Secretaría General. Consideraciones sobre los efectos en el comercio intracomunitario de los acuerdos comerciales suscritos por los países andinos con terceros. Documentos de trabajo. S.l. (24 de abril 2006). Recuperado: 15 oct de 2007. Disponible en:
http://www.colombiainternacional.org/Doc%20PDF/INTConsideracionesComercioIntracomunitario.pdf.
Economista en Relaciones Económicas Internacionales y grado de Master of Science en Economía Universidad Estatal de Kiev, Magíster en Análisis de Problemas Políticos, Económicos e Internacionales, Universidad Externado de Colombia. Doctor en Ciencias Pedagógicas Universidad Hnos. Saiz Monte de Oca, Pinar del Río, Cuba. Director Académico de la Institución Universitaria Esumer. gcardona@esumer.edu.co
